8月31日，中共中央政治局召開會議審議了《黃河流域生態保護和高質量發展規劃綱要》（以下簡稱《綱要》）。會議指出，黃河是中華民族的母親河，要把黃河流域生態保護和高質量發展作為事關中華民族偉大復興的千秋大計，貫徹新發展理念，遵循自然規律和客觀規律，統籌推進山水林田湖草沙綜合治理、系統治理、源頭治理，改善黃河流域生態環境，優化水資源配置，促進全流域高質量發展，改善人民群眾生活，保護傳承弘揚黃河文化，讓黃河成為造福人民的幸福河。

深入領會幸福河的內涵要義

習近平總書記2019年9月18日在鄭州主持座談會并發表重要講話，發出了“讓黃河成為造福人民的幸福河”的偉大號召，也為新時代加強江河保護和治理指明了方向，提供了根本遵循。中共中央政治局會議審議《綱要》時也將“讓黃河成為造福人民的幸福河”作為新時期黃河治理保護的目標。那么，如何深刻領會幸福河的內涵要義呢？

幸福河內涵包括河流健康和人民幸福兩個方面。幸福河就是在維持河流自身健康的基礎上，為流域人民持續提供優質生態環境和社會服務，提高人民的安全感、獲得感、幸福感，支撐流域經濟社會高質量發展的河流。因此，幸福河是一條安瀾的河、健康的河、惠民的河、宜居的河、文化的河。對黃河而言，確保“大堤不決口、河道不斷流、水質不超標、河床不抬高”是幸福河的基本前提。達到“防洪保安全、優質水資源、健康水生態、宜居水環境、先進水文化”是幸福河的內在要求和基本標志。要通過全面保護和系統治理，興利除害，讓河流的自然生命生生不息，實現人民群眾洪水無憂、飲水放心、用水便捷、親水宜居、人水和諧，滿足人民群眾對水資源水生態水環境的需求，實現河流健康、人民幸福。

黃河是全世界泥沙含量最高、治理難度最大、水害嚴重的河流之一，歷史上曾“三年兩決口、百年一改道”。長期以來，中華民族始終在同黃河水旱災害做斗爭，但受生產力水平和社會制度制約，黃河屢治屢決的局面始終沒有根本改觀，沿黃人民過上安寧幸福生活的夙愿一直難以實現。新中國成立后，為確保黃河安瀾，1952年毛澤東同志在視察黃河時發出“要把黃河的事情辦好”的偉大號召，表明黨和國家把這項工作作為治國興邦的大事來抓。在這一偉大號召指引和黨中央的堅強領導下，沿黃軍民和黃河建設者開展了大規模的黃河治理保護工作，取得了連續70多年伏秋大汛堤防不決口的輝煌成就。黨的十八大以來，黨中央著眼于生態文明建設全局，明確了“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”的治水思路，黃河流域經濟社會發展和百姓生活發生了很大的變化。2019年，習近平總書記發出的“讓黃河成為造福人民的幸福河”的偉大號召，充分彰顯了新時期我國的制度自信，在中華民族治理黃河的歷史上書寫了新的篇章，樹立了世界“大江大河治理標桿”的信心和決心。

完善防災減災體系

中共中央政治局會議審議《綱要》時也要求著眼長遠減少黃河水旱災害，加強科學研究，完善防災減災體系，提高應對各類災害能力。

黃河下游是舉世聞名的“地上懸河”，洪水災害歷來為世人所矚目，歷史上被稱為中國之憂患。據不完全統計，從公元前602年（周定王五年）至1938年的2540年間，下游決口泛濫的年份有543年，決口達1590余次，大的改道26次，大的遷徙5次。洪水泥沙災害波及范圍西起孟津，北抵天津，南達江淮，遍及河南、河北、山東、安徽和江蘇5省的黃淮海平原，縱橫25萬平方千米，給國家和人民帶來了深重的災難。

黃河水少沙多、水沙關系不協調，是黃河復雜難治的癥結所在，盡管黃河多年沒出大的問題，但當前黃河水沙關系仍不協調，“上攔”工程不健全、“下排”工程不完善、“分滯”洪區運用受影響，灘區一百多萬人生活在洪水威脅中。按照“兩個堅持，三個轉變”防災減災救災新理念，統籌人與水、防洪與水資源利用及水生態保護的關系，以黃河干流和主要支流防洪體系建設為重點，緊盯超標準洪水和山洪災害，通過消隱患、補短板、強弱項、促提升。構建河道暢通、安全穩固、保障有力的防洪減災體系，確保大堤不決口、河床不抬高，保障黃河長治久安。

一是完善黃河水沙調控工程體系。開工建設古賢水利樞紐工程，增強小浪底水庫調水調沙后續動力，延長小浪底水庫攔沙年限，減輕中下游河道淤積，提高徑流調控能力，改善中游地區供水條件，提升生態環境質量，實現“1+1>2”的效果；建設黑山峽河段工程，恢復寧蒙河段主槽行洪排沙能力，遏制新懸河發育態勢；建設磧口水利樞紐工程，完善水沙調控工程體系，減少進入古賢、三門峽和小浪底的入庫泥沙，延長古賢、小浪底攔沙年限，減輕中下游河道淤積。

二是加強下游防洪工程體系建設。推進下游河道和灘區綜合提升治理，基本控制游蕩性河段河勢，完善“上攔下排、兩岸分滯”的流域綜合性防洪減災工程體系。按照“寬河固堤、穩定主槽、因灘施策、綜合治理”的思路，破解防洪保安和灘區高質量發展之間的矛盾。

三是補齊中游防洪短板。實施禹潼河段和潼三河段塌岸與防洪治理，減少塌灘、塌岸損失。盡快建設中游骨干工程進行水庫攔沙和調水調沙，沖刷降低潼關高程。

四是完善上游防洪工程體系。建設黑山峽河段工程，控制凌汛期下泄流量，從根本上解決內蒙古河段河道淤積和防洪（防凌）問題；加強干支流河道治理，實施青海、甘肅和四川黃河干流河段防護工程，統籌推進寧夏和內蒙古河段堤防建設、河道整治、灘區治理等。

五是提高城市防洪減災能力，加強防護薄弱環節建設。開展城市防洪減災能力提升工程建設和中小河流治理，在保證防洪安全的前提下，治河與生態保護并舉，打造“河暢、水清、岸綠、景美”的宜居環境；持續推進病險水庫（水閘）除險加固和山洪災害防治。

大力推進黃河水資源集約節約利用

習近平總書記指出，水資源短缺是黃河流域最突出的矛盾，要求把水資源作為最大的剛性約束，堅持以水而定、量水而行，推進水資源節約集約利用。中共中央政治局會議審議《綱要》時也要求“要大力推進黃河水資源集約節約利用，把水資源作為最大的剛性約束，以節約用水擴大發展空間”。

黃河以占全國2%的水資源量，承載了全國12%的人口、15%的耕地和14%的經濟總量，現狀水資源開發利用率超過80%，水資源開發利用長期超過承載能力。把水資源作為最大的剛性約束，首先就要理解什么是剛性約束，可用水量是“剛”，用水定額也是“剛”，是不能突破的紅線約束。把水資源作為最大的剛性約束，主要包括兩個方面的內容：一要在堅持生態優先的前提下，弄清楚各地可用水量，確定各地區地表水、地下水、外調水和非常規水源可供水量，把可供水量作為最大的剛性約束，控制用水總量；二要建立覆蓋主要農作物、工業產品和生活服務業的務實管用的用水定額標準體系，強化用水定額監督管理，不符合國家和?。▍^）用水定額標準的項目一律不予審批，推進全面節水和控水。

一是實施全面節水控水行動，抑制不合理用水需求。圍繞農業、工業和城鎮等重點領域，全面實施農業節水增效、工業節水減排、推進城鎮節水降損等，充分挖掘各行業取、輸、用、排水等各環節的節水潛力，全面推進水資源高效利用。以水定產，推動高耗水行業節水增效，建設黑山峽、古賢、磧口等水風光儲能多能互補的清潔能源基地，替代化石能源，實現清潔發展。

二是合理分水，優化水資源配置格局。堅持“生態優先、總量控制、空間均衡、高效利用”的原則，建設古賢、引黃濟寧、陜甘寧革命老區供水等一批重點水源工程，協調河道內外、上中下游的用水關系，統籌地表水與地下水、天然水與非常規水、當地水與外調水，優化水資源配置格局，提高用水效率和效益，保障供水安全。

三是管住用水，抑制不合理用水需求。在需求側強化水資源剛性約束，抑制不合理用水需求，在供給側加強科學配置和有效管理，促進“空間均衡”。通過法律、行政、工程和經濟等多種手段，實施深度控水行動，控制用水總量和用水強度，完善全過程用水監管體系，管住用水。

四是科學調水，提高水資源承載能力。按照確有需要、生態安全、可以持續的原則，深入論證調水工程及其調水影響，綜合考慮輕重緩急、技術經濟可行性、調水綜合效益等因素，盡快決策、開工建設南水北調西線等一批標志性重大調水工程，從根本上緩解黃河水資源總量不足的問題。

統籌推進山水林田湖草沙綜合治理，改善生態環境

習近平總書記指出黃河生態系統是一個有機整體，要充分考慮上中下游的差異，堅持山水林田湖草沙綜合治理、系統治理、源頭治理。中共中央政治局會議審議《綱要》時也要求“遵循自然規律和客觀規律，統籌推進山水林田湖草沙綜合治理、系統治理、源頭治理，改善黃河流域生態環境”。

黃河流域是我國生態脆弱區分布廣、脆弱生態類型最多、生態脆弱性表現最明顯的流域之一，流域大部分位于我國中度脆弱、重度脆弱、極度脆弱區。黃土高原水土流失量大面廣，水土流失率比全國平均水平高9個百分點，仍有24萬多平方千米水土流失面積和4.67萬多平方千米耕地面積需治理。梯田、淤地壩等建設標準普遍偏低，病險率高，60%以上植被覆蓋度林草面積占比不足1/3，亟待提質增效。要堅持山水林田湖草沙綜合治理、系統治理、源頭治理，宜水則水、宜山則山，持續改善生態環境。

一是構建以河源區、黃土高原區、河口區為重點，黃河干支流為主線的“三區一廊道”生態保護格局。河流源頭區加強水源涵養功能保護，以自然修復為主，對受損的重要區域進行適度人工干預和修復；黃土高原區推進水土流失綜合治理；河口區加強生態保護與修復，把水資源作為最大的剛性約束，加強用水監管，實現“還水于河”。統籌考慮防洪安全、生態安全，優化水利規劃與濕地保護布局，實施河流生態廊道功能提升。

二是突出抓好水土保持。堅持山水林田湖草沙系統治理，宜林則林、宜草則草，綜合防治水土流失。開展重要黃河及主要支流源區水土流失預防，以維護和增強水土保持功能為原則，從源頭上有效控制水土流失，充分發揮生態自然修復作用，多措并舉，形成綜合預防保護體系，擴大林草植被覆蓋。推進黃土高原水土流失綜合治理，因地制宜、分類施策、標本兼治，以小流域為單元，合理配置工程、林草、耕作等措施，梁峁坡溝兼治，形成綜合治理體系，維護和增強區域水土保持功能。以隴東董志塬、晉西太德塬、陜北洛川塬、關中渭北臺塬等塬區為重點，實施黃土高原“固溝保塬”項目。在溝壑發育活躍、重力侵蝕嚴重、水土流失劇烈的黃土丘陵溝壑區和黃土高原溝壑區，大力建設高標準淤地壩，加強對淤地壩建設的規范指導，推廣應用新標準、新技術、新工藝，建設一批新型免管護的淤地壩。在適宜區域推進旱作梯田建設，抓好植被建設與保護，開展國家級水土保持綜合防治示范區建設。

三是采取“攔、調、排、放、挖、用”綜合處理泥沙，維持河道中水河槽行洪輸沙能力，確保河床不抬高。要完善水沙調控體系，以增強調水調沙后續動力為抓手，盡早開工建設古賢水利樞紐工程，建設黑山峽、磧口等水利樞紐，發揮防洪減淤、水沙調節等功能，延長小浪底攔沙運用年限，減輕下游河道淤積，降低潼關高程。優化并創新現狀水庫調度運用方式，加強黃河干支流水庫群聯合調度，科學開展調水調沙，探索水庫排沙及河道高效輸沙新模式。持續開展黃河水沙動態觀測，圍繞流域產輸沙機制、水沙關系變化及影響、水沙關系調節等重大問題開展科學研究，創新水沙關系協調度、水沙調控運行機制等關鍵技術問題。建立以流域管理為主、區域協同、部門聯動的水沙調控運行管理機制，實施黃河水庫群防洪、防凌、減淤、供水、發電、生態等統一調度，進一步提高水沙調控能力。創新泥沙綜合處理技術，結合灘區和庫區治理實施河道疏浚工程，探索泥沙資源綜合利用新模式，合理開發利用河道砂石資源，建立泥沙資源利用的長效運行機制。

推動黃河流域高質量發展

習近平總書記提出沿黃河各地區要從實際出發，宜水則水、宜山則山，宜糧則糧、宜農則農，宜工則工、宜商則商，積極探索富有地域特色的高質量發展新路子。中共中央政治局會議審議《綱要》時也要求“要采取有效舉措推動黃河流域高質量發展，加快新舊動能轉換，建設特色優勢現代產業體系，優化城市發展格局，推進鄉村振興”。

高質量發展在十九大首次提出，不是單純地追求經濟發展的高速度，而是要追求效率更高、供給更有效、結構更高端、更綠色可持續以及更和諧的增長。高質量發展是高效率增長，指通過技術創新和制度創新，以較少的投入獲得最大的收益。高質量發展是有效供給性增長，指降低整個社會的杠桿率，實現有效供給，保持經濟運行過程中供求關系的平衡。高質量發展是中高端結構增長，中高端結構的支柱型產業主要有：戰略性新興產業（新能源、新材料、生命生物工程、信息技術等）、服務業、現代制造業（航天器制造與航空器制造、高鐵裝備制造等）。高質量發展是綠色增長，強調節能環保，是不以破壞自然生態環境為代價的增長。高質量發展是可持續增長，要考慮各種經濟資源及社會資源的承受能力，遵守客觀規律，量力而行。高質量發展是和諧增長，要求在經濟增長中每個社會階層的福祉都能隨著增長而增長。

黃河流域產業結構失衡，普遍存在二產過重、三產過輕、“倚能倚重”等問題，新舊動能轉換步伐遲滯，經濟增長動力不足，黃河上中游7?。▍^）是發展不充分的地區，傳統產業轉型升級步伐滯后，內生動力不足，流域整體發展水平不高。水資源是重要的戰略要素和經濟要素，水資源短缺嚴重制約了黃河流域生態保護和高質量發展進程。

近期實施深度節水控水行動，倒逼產業結構升級轉型，實施“兩高一優戰略”（發展高質量一產、優質二產、高比例三產），優化產業結構和空間布局，促進人口經濟社會與水資源均衡，推動黃河流域經濟向高端發展。堅持以水定地，在南水北調西線工程生效以前，合理控制灌溉規模，因地制宜發展旱作農業，對于內蒙古、寧夏，嚴格控制灌溉面積增長，優化種植結構，寧夏引黃灌區適度壓減水稻種植面積；汾渭地下水超采灌區，實施輪作休耕，退灌減灌。堅持以水定城、以水定人，合理確定城市、產業、土地、人口等發展規模，嚴格控制在水資源承載能力范圍內。堅持以水定產，結合地區和城市特點，發展具有比較優勢的產業，大力發展第三產業，嚴格控制高耗水新建、改建、擴建項目，能源產業要優化產業結構，控制發展規模，引導工業企業向工業園區集聚。遠期實施南水北調西線工程調水，從根本上扭轉黃河流域嚴重缺水的局面，支撐流域高質量發展。

保護傳承弘揚黃河文化

習近平總書記提出黃河文化是中華民族的根和魂，要推進黃河文化遺產的系統保護，要深入挖掘黃河文化蘊含的時代價值，講好“黃河故事”，延續歷史文脈，堅定文化自信，為實現中華民族偉大復興的中國夢凝聚精神力量。中共中央政治局會議審議《綱要》時也要求“要大力保護和弘揚黃河文化，延續歷史文脈，挖掘時代價值，堅定文化自信”。

黃河是中華民族的母親河。黃河文化是中華文明的核心和主干，是中華民族的根與魂，是中華民族堅定文化自信的重要根基。黃河文化的最大特點是連續性，在世界四大“河流文明”中，只有黃河文明不曾斷流。在中華文明的5000多年歷史中，有3000多年都以黃河流域為中心。按照總書記重要講話關于保護傳承弘揚黃河文化的要求，做細做實黃河文化保護傳承弘揚有關工作。

一是推進黃河文化遺產的保護。實施黃河文化遺產普查工程，對黃河文化遺產進行系統全面普查，完善文化遺產分級分類名錄和檔案，建設文化遺產大數據庫，實現文化遺產普查、登記和查詢的數字化、信息化。提升物質文化遺產保護水平，實施一批古遺址、古基葬、古建筑和典型線性文化遺產、工業遺產、革命遺址的保護維修工程。加大非物質文化遺產保護力度，通過建立和完善黃河非物質文化傳承制度、法規，明確傳承單位和個人的權利、義務，并采取命名、授予稱號、表彰、資助、扶持等方式，鼓勵傳承單位和個人依法開展傳承活動，綜合運用現代信息和傳媒技術手段，促進黃河非物質文化遺產的保護。

二是深入傳承黃河文化。延續歷史文脈、堅定文化自信，深入傳承中華優秀傳統文化、革命文化，融入社會主義先進文化，在實踐中實現黃河文化薪火相傳，讓黃河文化生生不息，成為造福人民群眾的精神力量。打造中華文明重要地標，建設國家黃河文化公園，構建黃河文化標識體系。創建全國黃河文化教育基地，整合黃河沿線博物館資源、重要革命文物舊址，建立國家愛國主義教育及黃河文化教育示范基地，打造黃河文化重要惠民工程、傳承陣地、交流平臺。

三是講好黃河故事，弘揚黃河文化。創新黃河文化傳播途徑，形成全時空、全要素、全業態、全窗口、全民化、全媒介的宣傳格局，傳播好黃河聲音。創新文化傳播方式，借助動漫、游戲、VR等群眾喜聞樂見的藝術形式和高科技手段，力推黃河水文化積極融入文創產業。建立黃河文化數字博物館網絡平臺，構建以文化遺產標識為導向的黃河文化遺產價值傳播體系，讓黃河文化深入人心。推動文化旅游深度融合，摸清流域文化旅游資源，深入挖掘黃河文化內涵，打造既有民族文化底蘊又富有時代精神的旅游產品，大力發展紅色旅游、鄉村旅游，提升基礎設施和配套服務。