新時期的中國水利改革發(fā)展

—在第五屆中瑞防洪減災(zāi)研討會上的主旨報告

中華人民共和國水利部部長 陳雷

（2012年4月12日）

尊敬的瑞士聯(lián)邦環(huán)境署副署長高滋先生、瑞士聯(lián)邦能源署署長斯特恩曼先生、瑞士駐華公使莫雅林女士、聯(lián)合國秘書長水與衛(wèi)生顧問委員會水與災(zāi)害工作組組長尾田榮章先生，各位來賓，女士們、先生們：

在鶯飛草長的江南四月，在春意盎然的美麗杭州，我們高興地迎來了第五屆中瑞防洪減災(zāi)研討會，就雙方共同關(guān)心的水問題進行深入交流探討。首先，我代表中華人民共和國水利部，向出席本次會議的各位來賓表示熱烈的歡迎！向長期以來關(guān)心和支持中國防洪減災(zāi)事業(yè)的瑞士各有關(guān)方面及聯(lián)合國秘書長水與衛(wèi)生顧問委員會特邀嘉賓表示衷心的感謝！

下面，我就新時期的中國水利發(fā)展與大家進行交流研討。

一、中國水利概況及面臨的挑戰(zhàn)

中國南北跨度大，地勢西高東低，人口眾多，與其他國家相比，中國的水情主要有六個特點：一是水資源相對短缺。中國水資源總量2.8萬億立方米，居世界第六位，但人均水資源占有量僅為2100立方米，是世界人均占有量的28%；平均每公頃耕地水資源量21600立方米左右，約為世界平均水平的1/2。二是水資源時空分布不均。60%-80%降水量和河川徑流量集中在汛期，年際間豐枯變幅大，連續(xù)幾個豐水年或連續(xù)幾個枯水年的情況時常發(fā)生。北方地區(qū)國土面積占全國的64%，人口占46%，耕地占60%，GDP占45%，而水資源量僅占全國的19%。三是河流水系復(fù)雜。流域面積超過100平方公里的河流達(dá)5萬多條，流域面積超過1000平方公里的河流有1700多條。河流上游地區(qū)河道較窄、比降大，沖刷嚴(yán)重；中下游地區(qū)河道較為平緩，一些河段淤積嚴(yán)重。四是暴雨洪水頻發(fā)。大部分地區(qū)夏季濕熱多雨，短歷時、高強度的局地暴雨頻繁發(fā)生，長歷時、大范圍的全流域降雨也時有發(fā)生，每年都會發(fā)生不同程度的洪澇、臺風(fēng)災(zāi)害。五是干旱威脅嚴(yán)重。約有53%的國土面積為干旱半干旱區(qū)，北方地區(qū)十年九春旱，長江以南地區(qū)有的年份伏旱嚴(yán)重。2009年秋冬以來，云南省等西南地區(qū)連續(xù)3年遭遇干旱災(zāi)害。近年來，旱災(zāi)從傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)擴展到城市、工業(yè)、生態(tài)等領(lǐng)域，已成為經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的主要制約因素之一。六是水生態(tài)環(huán)境脆弱。中國是世界上水土流失最為嚴(yán)重的國家之一，近1/3國土面積存在不同程度水土流失，中國水土流失造成的經(jīng)濟損失約相當(dāng)于GDP總量3.5%。森林覆蓋率較低，自然濕地面積較少。草地退化、沙化、堿化嚴(yán)重。內(nèi)陸河流域生態(tài)環(huán)境容量普遍較低。

中國政府始終把興修水利、防治水害作為治國安邦的大事，領(lǐng)導(dǎo)人民開展了氣壯山河的水利建設(shè)，建成江河堤防近30萬公里，水庫8.78萬座、總庫容7162億立方米，重點蓄滯洪區(qū)94處，全面實施病險水庫除險加固、中小河流治理和山洪災(zāi)害防治等防洪薄弱環(huán)節(jié)建設(shè)，防洪能力顯著提升；戰(zhàn)勝了嚴(yán)重洪澇干旱臺風(fēng)災(zāi)害，成功化解汶川特大地震次生災(zāi)害和舟曲特大山洪泥石流威脅，創(chuàng)造了世界上成功處置特大型堰塞湖的奇跡，開創(chuàng)了中國處置大方量水下堰塞體、疏通大規(guī)模泥石流淤堵河道的成功范例；興建了大量蓄引提工程和水資源配置工程，水利工程年供水能力超過7000億立方米，解決了3億多農(nóng)村居民的飲水安全問題，提前6年實現(xiàn)聯(lián)合國水與衛(wèi)生千年發(fā)展目標(biāo)；初步形成以農(nóng)田水利為重點的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施體系，有效灌溉面積達(dá)到6033萬公頃，居世界首位，實現(xiàn)了2004年以來的糧食產(chǎn)量“八連增”；節(jié)水型社會建設(shè)全面推進，全國用水效率效益明顯提高，萬元GDP用水量和萬元工業(yè)增加值用水量“十一五”期間分別從304立方米、169立方米降到192立方米、108立方米（2005年不變價），農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)提高到0.51，農(nóng)業(yè)用水連續(xù)30多年保持零增長；治理水土流失面積110萬平方公里，年均減少土壤侵蝕量15億噸以上，重點生態(tài)脆弱河流和地區(qū)的水生態(tài)系統(tǒng)逐步得到修復(fù)；全國水電裝機容量達(dá)到2.3億千瓦，位居世界第一，通過發(fā)展農(nóng)村水電累計解決了3億多無電人口的用電問題。水利事業(yè)的發(fā)展，極大地改善了生產(chǎn)生活條件，為人民安居樂業(yè)、經(jīng)濟社會發(fā)展提供了強有力的基礎(chǔ)保障。

但是，我們也清醒地看到，當(dāng)前中國水利還面臨諸多新的挑戰(zhàn)。一是全球氣候變化影響加劇，局地突發(fā)強降雨、超強臺風(fēng)、區(qū)域性嚴(yán)重干旱以及高溫?zé)崂说葮O端天氣事件明顯增多，防災(zāi)減災(zāi)任務(wù)十分艱巨。二是工業(yè)化城鎮(zhèn)化加速推進，水資源供需矛盾突出，保障供水安全壓力越來越大。三是人增地減水缺日益凸現(xiàn)，農(nóng)田水利建設(shè)相對滯后，保障國家糧食安全的水利基礎(chǔ)還不穩(wěn)固。四是經(jīng)濟發(fā)展方式較為粗放，水資源過度開發(fā)、無序開發(fā)引發(fā)的生態(tài)環(huán)境問題在一些地方還比較突出。

二、新時期中國水利改革發(fā)展目標(biāo)任務(wù)

中國政府高度重視水問題，2011年相繼出臺1號文件、召開最高規(guī)格水利工作會議，從國家事業(yè)發(fā)展全局出發(fā)，明確了今后10年水利改革發(fā)展的指導(dǎo)思想、主要原則、目標(biāo)任務(wù)和政策舉措。這是新中國成立以來以中央名義出臺的第一個水利綜合性政策文件，第一次以中央名義召開的水利工作會議，具有重大的現(xiàn)實意義和深遠(yuǎn)的歷史影響。

新時期中國治水的總體思路：以科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)，堅持民生優(yōu)先，堅持統(tǒng)籌兼顧，堅持人水和諧，堅持政府主導(dǎo)，堅持改革創(chuàng)新，積極踐行可持續(xù)發(fā)展治水思路，加快從控制洪水向洪水管理轉(zhuǎn)變，從供水管理向需水管理轉(zhuǎn)變，從水土流失重點治理向預(yù)防保護、綜合治理、生態(tài)修復(fù)相結(jié)合轉(zhuǎn)變，從水資源開發(fā)利用為主向開發(fā)保護并重轉(zhuǎn)變，以水利的科學(xué)發(fā)展保障經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展；大力發(fā)展民生水利，把群眾直接受益的基礎(chǔ)設(shè)施作為水利建設(shè)優(yōu)先領(lǐng)域，把保障人民群眾生命安全和飲水安全放在防汛抗旱工作首位，把維護人民基本需求和合法權(quán)益放在水利管理和改革突出位置，著力構(gòu)建保障民生、服務(wù)民生、改善民生的水利發(fā)展格局。

新時期水利改革發(fā)展的主要目標(biāo)：力爭通過5年到10年努力，到2020年，基本建成四大體系，從根本上扭轉(zhuǎn)水利建設(shè)明顯滯后的局面。一是基本建成防洪抗旱減災(zāi)體系。重點城市和防洪保護區(qū)防洪能力明顯提高，抗旱能力顯著增強。二是基本建成水資源合理配置和高效利用體系。全國年用水總量力爭控制在6700億立方米以內(nèi)，城鄉(xiāng)供水保證率顯著提高，城鄉(xiāng)居民飲水安全得到全面保障，萬元國內(nèi)生產(chǎn)總值和萬元工業(yè)增加值用水量明顯降低，農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)提高到0.55以上。三是基本建成水資源保護和河湖健康保障體系。主要江河湖泊水功能區(qū)水質(zhì)明顯改善，城鎮(zhèn)供水水源地水質(zhì)全面達(dá)標(biāo)，重點區(qū)域水土流失得到有效治理，地下水超采基本遏制。四是基本建成有利于水利科學(xué)發(fā)展的制度體系。最嚴(yán)格的水資源管理制度基本建立，水利投入穩(wěn)定增長機制進一步完善，有利于水資源節(jié)約和合理配置的水價形成機制基本建立，水利工程良性運行機制基本形成。

新時期水利工作的主要任務(wù)：一是夯實農(nóng)田水利基礎(chǔ)，保障國家糧食安全。加快推進大中型灌區(qū)續(xù)建配套和灌排泵站更新改造，在有條件的地區(qū)新建一批灌區(qū)，加強灌區(qū)末級渠系節(jié)水改造和田間工程配套，大力發(fā)展高效節(jié)水灌溉技術(shù)，突出抓好小型農(nóng)田水利重點縣建設(shè)，著力提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力和抗災(zāi)減災(zāi)能力。二是加強防洪薄弱環(huán)節(jié)建設(shè)，完善防洪減災(zāi)體系。加快大江大河大湖綜合治理，突出抓好中小河流治理、病險水庫水閘除險加固、山洪災(zāi)害防治等防洪薄弱環(huán)節(jié)建設(shè)，“十二五”時期基本消除影響防洪安全的突出隱患。三是優(yōu)化水資源配置，增強供水保障能力。建設(shè)一批骨干水源工程、江河湖庫水系連通工程、跨流域跨區(qū)域調(diào)水工程建設(shè)、中小型蓄水引水提水工程，大力推進中水回用和非常規(guī)水資源利用，全面提高水資源調(diào)控水平、城鄉(xiāng)供水保證率和應(yīng)對特大干旱能力。繼續(xù)推進農(nóng)村飲水安全工程建設(shè)，“十二五”期間全面解決農(nóng)村飲水不安全問題。四是落實最嚴(yán)格水資源管理制度，強化水資源節(jié)約保護。確立水資源開發(fā)利用控制、用水效率控制、水功能區(qū)限制納污“三條紅線”，建立水資源管理責(zé)任和考核制度，全面推進節(jié)水型社會建設(shè)。五是加大水生態(tài)與環(huán)境治理力度，促進生態(tài)文明建設(shè)。加強重點區(qū)域水土流失防治，全面開展坡耕地綜合整治，加快建設(shè)生態(tài)清潔型小流域，積極推進水生態(tài)修復(fù)，大力發(fā)展農(nóng)村水電，維持良好水生態(tài)環(huán)境。

為確保水利改革發(fā)展的順利進行，我們將采取以下政策措施：在水利投資方面，加大公共財政對水利的投入，用好從土地出讓收益中提取10%用于農(nóng)田水利建設(shè)的政策，完善中央和地方水利建設(shè)基金籌集政策，健全水資源費征收使用管理制度，加強對水利建設(shè)的金融支持，廣泛吸引社會資金投資水利。今后10年水利投資總量達(dá)到或超過6360億美元。在水利規(guī)劃方面，完善全國、流域、區(qū)域水利規(guī)劃體系，加快重點建設(shè)項目前期工作，強化水利規(guī)劃對涉水活動的管理和約束作用。在水利改革方面，加快水資源管理體制改革，積極推行城鄉(xiāng)水務(wù)一體化管理；深化水利工程建設(shè)管理體制和運行管理體制改革，積極探索社會化和專業(yè)化的多種管理模式；健全基層水利服務(wù)體系，大力發(fā)展農(nóng)民用水合作組織；積極推進水價改革，建立健全反映水資源稀缺程度、有利于節(jié)約用水的合理水價體系。在水利法制方面，進一步完善涉水法律法規(guī)，推進水利綜合執(zhí)法，打擊各類水事違法活動，維護和諧有序的良好水事秩序。在水利科技方面，健全水利科技創(chuàng)新體系，加強基礎(chǔ)研究和技術(shù)研發(fā)，加快水利科技實用成果的推廣轉(zhuǎn)化，全面推進水利信息化建設(shè)，以水利信息化帶動水利現(xiàn)代化。

三、中國的防汛抗旱減災(zāi)工作

中國是洪澇干旱災(zāi)害頻發(fā)的國家，近年來，受全球氣候變化影響，中國極端水旱災(zāi)害事件呈現(xiàn)多發(fā)重發(fā)態(tài)勢，災(zāi)害的突發(fā)性、異常性、不可預(yù)見性日益凸顯，一些地區(qū)連續(xù)受災(zāi)、重復(fù)受災(zāi)，對人民群眾生命財產(chǎn)安全構(gòu)成嚴(yán)重威脅。中國政府高度重視水旱災(zāi)害防治工作，采取一系列強有力措施，全力保障人民群眾生命安全和飲水安全，最大程度減輕災(zāi)害損失。

一是堅持以人為本、人水和諧，完善防災(zāi)減災(zāi)工作思路。把確保人民群眾生命安全和供水安全放在防汛抗旱工作的首位，既有效控制洪水又給洪水以出路，在保證防洪安全前提下充分利用雨洪資源；既確保居民飲水安全，又努力保障生產(chǎn)和生態(tài)用水。

二是堅持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、流域協(xié)調(diào)，健全防汛抗旱工程體系。統(tǒng)籌考慮流域與區(qū)域、東中西部、城市與農(nóng)村以及不同行業(yè)等不同需求，正確處理上下游、左右岸、干支流、開發(fā)保護等各種關(guān)系，合理安排水庫、堤防、蓄滯洪區(qū)等工程布局，最大程度發(fā)揮流域防汛抗旱工程體系的整體效用。

三是堅持預(yù)防為主、常備不懈，強化預(yù)案預(yù)報預(yù)警建設(shè)。建設(shè)了覆蓋全國的雨情、水情、旱情監(jiān)測站網(wǎng)以及水旱災(zāi)害預(yù)警預(yù)報、決策指揮系統(tǒng)，編制了重點地區(qū)洪水風(fēng)險圖，洪水預(yù)報精度達(dá)到90%以上。縣級以上政府構(gòu)建了防汛抗旱應(yīng)急預(yù)案體系，沿海地區(qū)配備了臺風(fēng)活動監(jiān)視系統(tǒng)，全國山洪災(zāi)害監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)和中小水庫通訊預(yù)警系統(tǒng)建設(shè)加快推進。

四是堅持因勢利導(dǎo)、趨利避害，科學(xué)調(diào)度水利水電工程。科學(xué)調(diào)度水庫、湖泊、閘壩、河道和蓄滯洪區(qū)等骨干水利水電工程，強化水庫群和梯級水庫聯(lián)合調(diào)度，綜合采取河湖聯(lián)調(diào)、湖庫聯(lián)調(diào)、庫閘聯(lián)調(diào)等手段，統(tǒng)籌安排“攔、分、蓄、滯、排”各項防洪措施，防洪與蓄水相結(jié)合，在承受適當(dāng)風(fēng)險的情況下對洪水進行科學(xué)調(diào)度和有效利用，促進雨洪資源的綜合利用。同時充分運用“蓄、引、提、調(diào)、節(jié)”各項抗旱手段，最大程度發(fā)揮水利工程綜合調(diào)蓄作用，進一步提高防汛抗旱減災(zāi)效益。

五是堅持政府主導(dǎo)、全民參與，建立防災(zāi)減災(zāi)組織體系。建立了中央、流域、省、市、縣五級防汛抗旱指揮機構(gòu)，組建了專群結(jié)合、軍民聯(lián)動的防汛抗旱搶險救災(zāi)隊伍，形成了政府統(tǒng)一指揮、部門協(xié)調(diào)聯(lián)動、社會廣泛參與的防汛抗旱組織體系，為贏得歷次防汛抗旱、搶險救災(zāi)的勝利提供了有力的保障。人民解放軍和武警部隊在防汛搶險和抗旱救災(zāi)中發(fā)揮了突擊隊和生力軍作用。

六是堅持規(guī)范有序、依法防控，強化防災(zāi)減災(zāi)法制管理。頒布了水法、防洪法、水土保持法、水污染防治法等法律以及防汛條例、抗旱條例、水文條例、河道管理條例等法規(guī)，建立防汛抗旱督察制度體系，防汛抗旱實行各級人民政府行政首長負(fù)責(zé)制，依法動員社會力量、儲備防汛抗旱搶險物資，統(tǒng)籌運用人力、物力和財力，防汛抗旱救災(zāi)的規(guī)范化、法制化進程明顯加快。

依靠上述各項工程與非工程措施，近年來，我們?nèi)鎽?zhàn)勝了淮河、太湖、長江、松花江等流域發(fā)生的嚴(yán)重洪澇災(zāi)害，成功抗御了2009年北方冬麥區(qū)大范圍干旱、2010年西南地區(qū)特大干旱和2011年全國三次大范圍嚴(yán)重干旱，有效應(yīng)對了“莫拉克”等超強臺風(fēng)襲擊，重要堤防無一決口，大中型水庫無一垮壩，人民群眾生命安全和飲水安全得到有效保障。

女士們、先生們！

水問題事關(guān)人類生存發(fā)展和各國人民福祉。中國是世界上水情最為復(fù)雜、治水任務(wù)最為艱巨的國家之一，中國水利事業(yè)取得了令人矚目的成績，但治水興水依然任重道遠(yuǎn)。中國愿意與包括瑞士在內(nèi)的世界各國和地區(qū)加強交流合作、攜手應(yīng)對挑戰(zhàn)。瑞士在防災(zāi)減災(zāi)、水資源管理、應(yīng)對氣候變化等領(lǐng)域擁有許多先進技術(shù)和成功經(jīng)驗，值得我們學(xué)習(xí)和借鑒。中國水利部與瑞士聯(lián)邦環(huán)境署有著多年的良好合作關(guān)系，高層互訪和技術(shù)交流密切，開展了形式多樣、卓有成效的交流與合作。今后，希望充分發(fā)揮雙邊合作機制作用，在已有合作基礎(chǔ)上，繼續(xù)開拓新的合作渠道，尋找新的合作機會，把中瑞水利合作推向一個新的階段。

最后，預(yù)祝研討會取得圓滿成功！祝愿中瑞水利合作取得更為豐碩的成果！祝愿瑞士和聯(lián)合國秘書長水與衛(wèi)生顧問委員會各位嘉賓在華期間度過一段美好而愉快的時光！