摘要：實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度是實(shí)現(xiàn)流域水資源可持續(xù)利用，保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的必然要求。在分析和研究新安江流域水資源開發(fā)利用現(xiàn)狀及其存在問題的基礎(chǔ)上，根據(jù)太湖流域管理局制訂的新安江取水許可總量控制指標(biāo)，分別從水量管理、水質(zhì)管理以及水生態(tài)管理3個(gè)方面提出了符合流域水資源特點(diǎn)的水資源管理“三條紅線”保障措施，以期實(shí)現(xiàn)新安江流域水資源有效保護(hù)和管理。

關(guān)鍵詞：水資源管理；保障措施；水資源可持續(xù)利用；新安江流域

中國(guó)法分類號(hào)：TV21　  文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

1 流域概況

新安江流域位于錢塘江流域上游，地跨安徽和浙江兩省，總面積12151.2km2[1]。流域?yàn)榈湫偷膩啛釒Ъ撅L(fēng)氣候，受地形影響，流域降雨以鋒面型和低壓型暴雨居多，雨量充沛，水資源豐富，多年平均降雨量和地表水資源量分別為1760mm和125.8億m3，但年際與年內(nèi)分配極不均勻。

2007年新安江流域總?cè)丝跒?/span>197.2萬人，平均人口密度162人/km2，城鎮(zhèn)化率僅為33.1%。由于流域地處山丘區(qū)，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)相對(duì)薄弱，但豐富的旅游資源為流域第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供了支撐，2007年流域?qū)崿F(xiàn)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值361.2億元，其中第三產(chǎn)業(yè)所占比重達(dá)到了41.3%。

由于水資源開發(fā)利用程度較低，流域水體水質(zhì)總體較好，現(xiàn)狀參評(píng)的11個(gè)水功能區(qū)全年水質(zhì)均能達(dá)到III類水體水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。但近年來，隨著流域內(nèi)城市規(guī)模的不斷擴(kuò)大、城市人口的增加以及旅游業(yè)的快速發(fā)展，流域用水量與廢污水排放量不斷增加，部分城區(qū)河段水體水質(zhì)污染指標(biāo)呈上升趨勢(shì)，部分時(shí)段水質(zhì)超標(biāo)。

2 流域水資源開發(fā)利用特點(diǎn)及存在的問題

與流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展的狀況相比，在流域水資源開發(fā)利用和水資源管理等方面存在著明顯的不協(xié)調(diào)、不適應(yīng)，若對(duì)其不加以重視和改善，水多、水少、水臟等問題并存，將成為制約新安江流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的主要因素。

2.1 用水效率不高，節(jié)約用水工作有待深化

新安江流域位于我國(guó)南方豐水地區(qū)，水資源量相對(duì)豐富，但由于人們長(zhǎng)期以來形成的用水習(xí)慣，用水效率和用水管理水平不高，用水工藝落后，節(jié)水意識(shí)不強(qiáng)，因此用水浪費(fèi)現(xiàn)象普遍[2]。據(jù)統(tǒng)計(jì)，流域現(xiàn)狀工業(yè)用水重復(fù)率僅在20%左右[3]，農(nóng)業(yè)灌溉水利用系數(shù)過低，平均只有0.4左右，城鎮(zhèn)自來水管網(wǎng)漏損率達(dá)到20%，用水效率遠(yuǎn)低于浙江省和安徽省的平均水平，節(jié)水潛力較大。

2.2 基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，季節(jié)性工程型缺水嚴(yán)重

流域內(nèi)主要城鎮(zhèn)工業(yè)和生活用水主要從河道中直接取水，供水保證率不高，夏季8-10月，高峰用水已感不足，遇枯水年份和枯水期，農(nóng)田灌溉缺水問題突出，為典型的工程型缺水。遇P=90%枯水年份，流域缺水量為1.45億m3，缺水率達(dá)到15.6%，總體抗旱能力較低。

2.3 水資源管理制度措施不健全，有待完善

2007年新安江流域總用水量為7.87億m3，而至2007年底，全流域共發(fā)放有效取水許可證513套，年終保有河道外取水許可審批水量2.25億m3，僅占流域?qū)嶋H用水量的28.5%，流域取水許可管理工作亟待加強(qiáng)，同時(shí)，流域內(nèi)用水戶計(jì)量監(jiān)測(cè)設(shè)施建設(shè)不健全，取水許可證的發(fā)放不到位等現(xiàn)象較為普遍，無法對(duì)流域用水總量進(jìn)行有效的監(jiān)督和控制，水資源管理機(jī)制有待完善。

2.4 水質(zhì)問題逐步顯現(xiàn)，水資源保護(hù)亟待加強(qiáng)

隨著用水量與廢污水排放量的增加，流域部分水體水質(zhì)污染指標(biāo)呈上升趨勢(shì)，特別是在鄰近工業(yè)集中區(qū)和人口聚集區(qū)的局部河段，水污染最為嚴(yán)重，局部受到污染的水體已無法飲用和灌溉[3]。在流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展的同時(shí)，必須加大治污和水資源保護(hù)力度，重視經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)水質(zhì)的影響，統(tǒng)籌社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境建設(shè)之間關(guān)系[4]。

3 流域水資源管理控制紅線

2009年2月水利部部長(zhǎng)陳雷在全國(guó)水資源工作會(huì)議上提出了“實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理制度，保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展”，劃定了水資源管理“三條紅線”：①建立水資源開發(fā)利用控制紅線，嚴(yán)格實(shí)行用水總量控制；②建立用水效率控制紅線，堅(jiān)決遏制用水浪費(fèi)；③建立水功能區(qū)限制納污紅線，嚴(yán)格控制入河排污總量[5]。

為了實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理制度，建立新安江流域水資源管理的“三條紅線”，太湖流域管理局以《東南諸河水資源綜合規(guī)劃》及相關(guān)規(guī)劃成果為基礎(chǔ)，開展了新安江流域取水許可總量控制指標(biāo)方案研究工作，提出了相應(yīng)的控制指標(biāo)，詳見表1。

表1 2010年新安江流域水資源管理“三條紅線”控制指標(biāo)

4 保障水資源管理“三條紅線”的對(duì)策措施

現(xiàn)代水資源管理的目標(biāo)是保護(hù)水資源、維護(hù)良好的水環(huán)境、以水資源的可持續(xù)利用促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展[6]。根據(jù)新安江流域水資源特點(diǎn)，為實(shí)現(xiàn)流域水資源管理目標(biāo)，應(yīng)分別從水量管理、水質(zhì)管理以及水生態(tài)管理3方面采取相應(yīng)的對(duì)策措施，保障流域水資源管理“三條紅線”的實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，將對(duì)策措施在實(shí)際水資源管理工作中應(yīng)用后取得的實(shí)施效果和工作經(jīng)驗(yàn)反饋至控制目標(biāo)層和措施管理層，以指導(dǎo)和完善流域及區(qū)域的水資源管理工作，詳見圖1。

圖1 新安江流域水資源管理控制路線

4.1 水量管理

根據(jù)流域水行政主管部門的工作職能，流域水量管理方面可分為基礎(chǔ)層、管理層、決策層和輔助層4個(gè)層次，各部分之間互為基礎(chǔ)又相互指導(dǎo)，并最終通過流域水資源管理信息系統(tǒng)有機(jī)地結(jié)合起來，共同作用于流域水資源管理工作的過程之中，詳見圖2。

圖2 新安江流域水量管理控制策略路線

（1）加強(qiáng)流域水資源管理基礎(chǔ)性工作。開展和推廣建設(shè)項(xiàng)目水資源論證和企業(yè)水平衡測(cè)試是新安江流域水量管理的基礎(chǔ)。通過此項(xiàng)工作的開通，一方面可保證新建項(xiàng)目的合理用水，提高用水效率和效益，從而為取水許可的科學(xué)審批提供技術(shù)依據(jù)；另一方面可摸清企業(yè)的用水現(xiàn)狀、了解用水水平、明確節(jié)水潛力，從而有的放矢地采取相應(yīng)措施，達(dá)到老企業(yè)節(jié)水改造，提高用水效率的目的。目前，在新安江流域用水效率普遍不高、企業(yè)節(jié)水意識(shí)淡薄的情況下，應(yīng)通過積極組織、資金扶持等措施開展水資源管理基礎(chǔ)性工作，解決當(dāng)前用水現(xiàn)狀不清、節(jié)水潛力不明、用水管理不科學(xué)的現(xiàn)狀。

（2）提高流域水資源管理水平。用水定額管理和節(jié)約用水管理是流域水量管理的抓手。在新安江流域積極開展定額管理和節(jié)約用水工作的意義不僅體現(xiàn)在用水效率和管理水平的提高，更體現(xiàn)在因節(jié)約用水而減少?gòu)U污水排放，保護(hù)和改善了流域水環(huán)境的生態(tài)價(jià)值。而對(duì)流域用水管理水平相對(duì)較低的現(xiàn)實(shí)情況，浙江省和安徽省地方各級(jí)水行政主管部門應(yīng)根據(jù)區(qū)域技術(shù)經(jīng)濟(jì)條件和水資源狀況，盡快制定相對(duì)完善的用水定額標(biāo)準(zhǔn)，并以此為基礎(chǔ)，推進(jìn)和指導(dǎo)流域的節(jié)約用水工作，提高流域的用水效率和水資源管理水平。

（3）提高流域水資源優(yōu)化配置和行政決策能力。水資源的權(quán)屬在水資源管理學(xué)中具有極其重要的作用[7]，只有在水權(quán)清晰的前提下才能對(duì)流域水資源進(jìn)行有效的管理，才可為流域水行政主管部門取水許可審批和計(jì)劃用水提供支撐，實(shí)現(xiàn)水資源的優(yōu)化配置。在目前新安江流域水權(quán)制度尚未建立的前提下，流域水行政主管部門應(yīng)根據(jù)流域?qū)嶋H用水情況以及在水資源綜合規(guī)劃中確定的水資源配置方案，研究和制定流域水量分配方案和水資源管理調(diào)度辦法。另一方面，應(yīng)規(guī)范和加強(qiáng)流域取水許可審批和年審制度（尤其是農(nóng)業(yè)用水估算和審批），掌握流域?qū)嶋H用水情況；并以此為基礎(chǔ)，提出流域年度用水計(jì)劃，作為水行政主管部門的工作依據(jù)，提高行政決策能力。

（4）積極開展流域用水計(jì)量和取水許可監(jiān)督管理。作為流域水資源工作的補(bǔ)充，用水計(jì)量和取水許可監(jiān)督管理貫穿于整個(gè)水資源管理的過程之中。針對(duì)新安江流域當(dāng)前水資源基礎(chǔ)工作相對(duì)薄弱的現(xiàn)狀，應(yīng)重點(diǎn)加強(qiáng)流域日取水量在1萬t以上生活和工業(yè)取水戶用水計(jì)量設(shè)施的建設(shè)工作，實(shí)現(xiàn)取水量的在線監(jiān)測(cè)，積極開展農(nóng)業(yè)用水計(jì)量和估算方法的研究；同時(shí)應(yīng)加大監(jiān)督性監(jiān)測(cè)的工作力度，結(jié)合取水許可換證工作，每年抽取發(fā)證量10%以上的取水戶開展監(jiān)督性監(jiān)測(cè)工作。用水計(jì)量和取水許可監(jiān)督管理不僅應(yīng)成為流域機(jī)構(gòu)推行總量控制、定額管理以及水量分配的輔助手段，而且也應(yīng)成為流域解決省市糾紛、解決流域水資源供需矛盾的技術(shù)支撐。

4.2 水質(zhì)管理

（1）加強(qiáng)污染源治理，控制外源污染。流域應(yīng)轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，實(shí)施產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，優(yōu)先發(fā)展旅游服務(wù)業(yè)，關(guān)、停、并、轉(zhuǎn)高污染的工業(yè)企業(yè)，發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級(jí)，堅(jiān)持節(jié)約、清潔發(fā)展。同時(shí)，應(yīng)強(qiáng)化點(diǎn)、面源污染源的治理，嚴(yán)格實(shí)行污染物排放總量控制與濃度控制相結(jié)合的污染控制制度，強(qiáng)化節(jié)水減排，減輕水污染負(fù)荷。

（2）加強(qiáng)流域水質(zhì)監(jiān)測(cè)及監(jiān)督管理。在加強(qiáng)水質(zhì)監(jiān)測(cè)能力和監(jiān)測(cè)隊(duì)伍建設(shè)，提高監(jiān)測(cè)水平的基礎(chǔ)上，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)入河排污口和功能區(qū)水質(zhì)的監(jiān)管力度，加強(qiáng)監(jiān)督監(jiān)測(cè)力度，及時(shí)掌握功能區(qū)水質(zhì)的變化情況和入河排污口的排污情況。同時(shí)，應(yīng)針對(duì)流域飲用水源保護(hù)區(qū)和重要污染源周邊水體積極開展常規(guī)巡測(cè)，并在重點(diǎn)水功能區(qū)以及行政分區(qū)交界斷面設(shè)立水質(zhì)自動(dòng)監(jiān)測(cè)站，實(shí)現(xiàn)在線監(jiān)測(cè)，保障流域水體水質(zhì)及水環(huán)境安全。

（3）突出水源地保護(hù)，保障供水安全。新安江流域水資源豐富，水質(zhì)情況較好，新安江水庫(kù)更是優(yōu)質(zhì)的飲用水水源地。應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)法律法規(guī)，落實(shí)飲用水保護(hù)區(qū)各項(xiàng)環(huán)境管理措施，應(yīng)按照優(yōu)先保護(hù)飲用水源的原則，統(tǒng)籌兼顧上下游地區(qū)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，嚴(yán)格劃定飲用水水源保護(hù)區(qū)，積極開展水資源保護(hù)工作。

4.3 水生態(tài)管理

（1）加強(qiáng)小流域綜合整治。由于新安江流域所處的特殊地理位置和氣象條件，山區(qū)小流域多發(fā)洪水災(zāi)害，加上一些地方水土流失嚴(yán)重，河床抬高或被侵占，行洪能力大大下降，一遇稍大洪水即造成災(zāi)害。應(yīng)針對(duì)山區(qū)地形及降雨特點(diǎn)，積極開展小流域綜合治理工作。

（2）積極開展生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制研究。建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是實(shí)現(xiàn)人與自然和諧的重要舉措，是落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，構(gòu)建和諧流域，實(shí)現(xiàn)共同發(fā)展的必然要求[8]。目前，新安江流域已開展了生態(tài)補(bǔ)償與流域生態(tài)共建共享課題的研究，并取得了一定的成果。為進(jìn)一步促進(jìn)省際河流上下游實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)雙贏、上下游協(xié)調(diào)發(fā)展，新安江流域應(yīng)繼續(xù)開展生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的探索與試點(diǎn)工作。

5 結(jié)語

實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理制度是應(yīng)對(duì)嚴(yán)峻水資源形勢(shì)和保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的重大舉措。面對(duì)新安江流域水資源開發(fā)利用程度和用水效率相對(duì)較低、水資源管理水平不高的現(xiàn)狀，應(yīng)充分認(rèn)識(shí)流域水資源管理工作的長(zhǎng)期性和復(fù)雜性。水資源管理部門應(yīng)以落實(shí)新安江流域水資源管理“三條紅線”為契機(jī)，從強(qiáng)化流域水資源基礎(chǔ)工作著手，加快流域水資源監(jiān)控能力建設(shè)，積極開展流域水量分配和水資源優(yōu)化配置研究，提高流域水資源配置的綜合效益，逐步提高流域的水資源管理水平和行政決策能力，為流域水資源的可持續(xù)利用和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展提供保障。

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作者簡(jiǎn)介: 甘升偉, 男, 工程師, 碩士, 主要從事水資源規(guī)劃與管理工作。